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ARTICULO

Escalas de intervención estatal y producción del espacio en localidades hidrocarburíferas neuquinas desde fines del siglo XX
(Scales of state intervention and production of space in Neuquen’s hydrocarbon-producing cities since the late twentieth century)

Graciela Blanco* - Sabrina Aguirre**

* Instituto Patagónico de Estudios en Humanidades y Ciencias Sociales (IPEHCS-CONICET-UNCO) - Buenos Aires 1400 - CP 8300 - Neuquén - Argentina. Correo Electrónico: graciela.blanco47@gmail.com ORCID https://orcid.org/0000-0001-8358-7430

** Instituto Patagónico de Estudios en Humanidades y Ciencias Sociales (IPEHCS-CONICET-UNCO) - Buenos Aires 1400 - CP 8300 - Neuquén - Argentina. Correo Electrónico: aguirrecarlasabrina@gmail.com ORCID https://orcid.org/0000-0003-1647-2005

Recibido el 23/11/21
Aceptado el 05/08/22

Resumen

En este trabajo se analizan los modos en los que se han relacionado la extracción de hidrocarburos y la producción del espacio en dos estudios de caso dentro de la provincia de Neuquén: Añelo y Rincón de los Sauces. Esto se realiza a partir de la caracterización de la modificación de las escalas de intervención como vinculada a la descentralización estatal y a la instalación de un modelo de explotación hidrocarburífera basado en la realización de concesiones territoriales a privados nacionales y extranjeros a partir de la década de 1990. Esta instauración supuso la suma de una cuarta escala de intervención en la producción del espacio (a la nacional, la provincial y la local se adicionó la de empresas internacionales) y la reconfiguración de los alcances y límites de las tres preexistentes. El análisis se realizará a partir de la documentación oficial de instituciones nacionales, agencias provinciales y organismos municipales. Esto se tensionará con información proveniente de entrevistas -propias y periodísticas- a informantes clave (funcionarios estatales, pobladores de las localidades e integrantes de organizaciones sociales). Se ofrecen conclusiones que señalan que el proceso de apropiación de la renta petrolera está relacionado con la producción del espacio, al tiempo que esta se vincula con la (re)producción de las desigualdades en el sistema urbano y con la emergencia de conflictos territoriales.

Palabras Clave: Hidrocarburos; Producción del espacio; Municipios; Neoliberalismo.

Abstract

This paper analyzes the production of space in the context of the re escalation of state intervention. It focuses on how hydrocarbon extraction and the production of space have been intertwined in two case studies within the province of Neuquén: Añelo and Rincón de los Sauces. The reescalation of intervention is linked to state decentralization and the development of a hydrocarbon exploitation model based on land concessions to national and foreign actors since the 1990s. This meant the creation of a fourth scale of intervention in the production of space (the one related to international companies, which was added to the national, provincial, and local ones) and the reconfiguration of the scopes and boundaries of the preexisting ones. The sources of this investigation are official national, provincial, and local documents, which are triangulated with information extracted from personal and journalistic interviews with key informants (state agents, local citizens, and members of organizations). The conclusions point out that the process of appropriation of oil profits is linked to the production of space, as well as how the latter relates to the (re)production of urban inequalities and the emergence of territorial conflicts.

Keywords: Hydrocarbons; Production of space; Cities; Neoliberalism.

Introducción

Con la profundización de los preceptos neoliberales desde fines del siglo XX, se reconfiguró la relación entre Estado, sociedad y territorio en las ciudades latinoamericanas. La desregulación de la economía y del uso de las tierras supuso tanto una retracción del rol estatal en la producción del espacio como un avance en la capacidad de influencia de sectores privados locales y globales (Segura, 2020). En el mismo contexto, el Estado ha buscado atraer capitales extranjeros, a cuya posibilidad de acumulación quedaba atado el ingreso de inversiones, para propiciar el crecimiento económico -por contraste con un modelo intervencionista previo que, con limitaciones, buscaba alentar el desarrollo (De Mattos, 2010). Como consecuencia, los cambios en los usos del suelo que se posibilitaron con la extensión de la territorialidad de dichos capitales, con el avance tecnológico o de la especulación inmobiliaria, han promovido una desterritorialización (Haesbaert, 2013) de actores poca o nulamente capitalizados.
En este trabajo se analiza la producción del espacio en el marco de procesos de re escalamiento de la intervención estatal. Nos preguntamos por los modos en los que se han relacionado la extracción de hidrocarburos y la producción del espacio en dos estudios de caso dentro de la provincia de Neuquén: Añelo y Rincón de los Sauces. Estos han sido seleccionados en función de su centralidad actual (Añelo) y proyectada (Rincón de los Sauces) dentro de las actividades extractivas en la provincia (Consejo de Planificación y Acción para el Desarrollo -COPADE- y Consejo Federal de Inversiones -CFI-, 2019).
En el capitalismo actual, en tanto las escalas de intervención y organización espacial son “capas intrínsecamente relacionadas y co-evolutivas de organización territorial” (Brenner, 2003, p. 12), el análisis geográfico e histórico debe ser multiescalar. Por esta razón se tiene aquí como objetivo observar las relaciones entre cuatro escalas de intervención asociadas a la producción del espacio, en el marco de la instalación de un modelo de producción hidrocarburífera basado en las concesiones a empresas privadas.
La retracción estatal propia del neoliberalismo previamente mencionada también puede ser comprendida, más que como una falta de intervención, como un re escalamiento estatal con el fin de crear las condiciones necesarias para el desarrollo del capital. En este escrito entendemos que ello porta un doble movimiento: la intervención sobre la producción del espacio va quedando en manos de niveles estatales con menores capacidades para lograr una efectiva regulación del mismo -lo cual se relaciona también con el fenómeno de la descentralización de funciones propia del neoliberalismo- al tiempo que actores con injerencias en mayores escalas -como las globales- despliegan su agencia logrando impactar en la producción del espacio.
En las localidades seleccionadas para su estudio, señalaremos la existencia, hasta la década de 1990, de tres escalas de intervención estatal en la producción del espacio, en ocasiones en diálogo: la nacional, la provincial y la local o municipal. A partir de la instalación de un modelo de explotación hidrocarburífera por concesión, identificamos en los dos casos el aumento de la influencia de las empresas multinacionales en dicho proceso, abonando en la práctica la definición de usos, prácticas y regulaciones en torno al espacio, por lo que hablamos de una “cuarta escala”. Esta halla su razón de ser en el proceso de reforma estructural de los noventa, que a partir de fenómenos como la descentralización coadyuvó a la reformulación de la intervención.
Específicamente sostendremos que la delegación de capacidades y responsabilidades en niveles menores del Estado supusieron mejores condiciones para la influencia de la “cuarta escala”. Aquello implicó la reconfiguración de los roles de cada una de las previamente existentes, siendo los niveles menores los encargados de dialogar con la novel escala en la producción del espacio. En otras palabras, “las jerarquías de escala centradas en el Estado-Nación, transitan desde cierta centralidad de lo nacional, hacia su desestabilización por prácticas y procesos globales” (Ciccolella y Mignaqui, 2021, p. 50).
El espacio es un medio de producción, al mismo tiempo que uno de control y dominación, y se produce de forma social, a partir de un conjunto de prácticas (Lefebvre, 1991). Su producción ha sido definida como el modo en que la mercantilización y el intercambio del espacio produce plusvalía, permitiendo sostener las relaciones de producción (Lefebvre, 1974). Es decir, se trata del resultado de la puesta en escena de unas prácticas sociales —implica el juego del poder y las relaciones de fuerza de los distintos actores sociales—. Esas prácticas sociales singulares, según las particulares características de sujetos, tiempo y espacio del periodo y área de estudio, conllevan un “código” a manera de causas (sujetos, factores y variables) que han determinado la forma, la intensidad y el sentido del proceso (Martínez Toro, 2015, p. 216).
Este trabajo se inserta en una investigación más amplia que aborda la producción y reproducción de las desigualdades en la Patagonia Norte, en una línea que en perspectiva histórica observa la relación entre tierras y Estado a lo largo del siglo XX. El análisis se realizará a partir de documentación oficial de instituciones nacionales, provinciales y municipales. Para la información acerca de obras públicas e infraestructura de diferentes localidades se ha acudido a fuentes con origen en el Consejo de Planificación y Acción para el Desarrollo (COPADE) y el Ministerio de Obras Públicas, entre otras. Para lo vinculado a datos económicos, especialmente en el caso de Rincón de los Sauces, se dispuso de documentación municipal y del Concejo Deliberante, tal como el presupuesto del año 2021, actas de acuerdos impositivos y regulación en dicha materia. Todo ello se tensionará con información proveniente de entrevistas propias y periodísticas a informantes clave: funcionarios estatales, pobladores de las localidades e integrantes de organizaciones sociales. Entre las propias se cuenta con las realizadas a un concejal en ejercicio de Rincón de los Sauces y a una integrante de la organización Confederación Mapuce de Neuquén, residente en Añelo.
En un primer momento se pasará revista sintéticamente a las escalas de intervención en la producción del espacio en el contexto de la integración vertical de la industria petrolera bajo el mando de la YPF Sociedad del Estado (YPF S.E.). En segundo lugar, se caracterizará sintéticamente el modelo de la explotación hidrocarburífera basado en las concesiones a privados. Luego se analizarán las diferentes escalas que interactúan en los procesos espaciales tras la reestructuración de la industria en los años noventa, a partir del análisis de las dinámicas territoriales en Añelo y Rincón de los Sauces.

La producción del espacio en el modelo de explotación bajo empresa estatal

La explotación de gas y petróleo en la provincia de Neuquén ha atravesado un derrotero de progresiva expansión. Desde las localidades de Plaza Huincul y Cutral Co, de relevancia desde principios del siglo, se pasó a abarcar toda la fracción este del triángulo neuquino (Figura 1). Desde la etapa territoriana1 el Estado se comprendió como el actor central para dirigir las labores hidrocarburíferas, especialmente desde la década de 1920. El modelo de explotación que se desarrolló bajo el mando estatal se materializó en la Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) de bandera nacional. La inversión del Estado incluyó políticas de bienestar ligadas a la radicación del personal en las zonas aledañas a los yacimientos: la radicación de población y la atención a sus necesidades implicaba también una nacionalización de la Patagonia (Bohoslavsky, 2008). Los hidrocarburos se entendían como recursos estratégicos explotables con el fin de lograr el autoabastecimiento, por medio de un instrumento -la empresa estatal- que permitiera una apropiación social de la renta y una política óptima de agotamiento (Gerchunoff, 1994).

Figura 1. Expansión de la explotación hidrocarburífera: algunos sitios de explotación (1918-2020).

Fuente: elaboración propia en base a Blanco (2018).

La producción del espacio en localidades hidrocarburíferas hasta fines del siglo XX supuso la interacción entre tres escalas de intervención: la nacional, la provincial y la local. Las políticas de YPF, sobre todo en Cutral Co, fueron acompañadas por otra intervención del Estado nacional, bajo la modalidad de planes de vivienda de alcance federal, como el Plan Alborada, Eva Perón, entre otros (Pérez, 2005). Durante la década de 1950, en la que inició el funcionamiento del municipio, aún en contexto territoriano, el rol de este nivel de gobierno en la solución de las problemáticas existentes fue notable: la población se desempeñaba como contralor de las primeras asociaciones vecinales (Palacios, 2005).
Con el nacimiento del nuevo estado provincial se sumó una escala más de intervención. Al calor del clima desarrollista, se creó en Neuquén el Consejo de Planificación en 1964, posteriormente llamado Consejo de Planificación y Acción para el Desarrollo (COPADE). Este se involucró en la proyección de ciertas obras urbanas (COPADE, 1972), así como del turismo, de la forestación, y de iniciativas productivas en zonas marginales. La joven provincia implementó asimismo un conjunto de planes destinados a la construcción de viviendas, con el fin de elevar los niveles de vida de la población tras el extenso periodo de marginación que había significado la etapa territoriana (Pérez, 2005).
Este entrecruzamiento de las escalas de la intervención para la producción del espacio hizo que Cutral Co y Plaza Huincul tuvieran lugares destacados dentro de la provincia. En los años setenta, Cutral Co concentraba una cantidad de infraestructura cultural -cines, teatros, entre otros- solo comparable con la capital neuquina, que la duplicaba en población (COPADE, 1974). Era también una de las tres únicas localidades que ofrecían educación superior. En cuanto al área de salud, en los ochenta, entre ambos municipios se podía acceder a 154 camas para internación -140 dentro del sistema público- (Ministerio de Obras Públicas, 1973, p. 24), que representaban el 6,6% del total provincial (Provincia del Neuquén, 1989). Iniciada la reestructuración neoliberal, hacia 1992, Cutral Co y Plaza Huincul parecían ya no constituir una prioridad para el estado neuquino, como ha sido analizado para el caso de la financiación de proyectos de reconversión económica (Costallat, 1997), en los cuales el porcentaje de asistencia oficial sería superior para áreas dedicadas a otras actividades, como la turística.

El modelo de la concesión

En la década de 1990 se consolidó el perfil hidrocarburífero neuquino (Favaro, 2001). Al mismo tiempo, la privatización de YPF representó el paso hacia el control de los yacimientos por parte de entes privados como REPSOL o Pan American Energy. Los recursos en cuestión fueron perdiendo su significado vinculado a la soberanía y siendo progresivamente considerados como una mercancía (Galafassi, 2011). A nivel regional se consolidaba lo que Carlos De Mattos denominó una “gobernanza empresarialista” (2010, p. 174): los territorios debían convertirse en espacios con ventajas para la valorización del capital, al tiempo que el Estado se descentralizaba. Para esta época se abrió paso el modelo de explotación de hidrocarburos basado en las concesiones a privados bajo el principio de la libre disponibilidad. Para el caso de la provincia de Neuquén, Marisa Scardino (2021) ha analizado cómo el re escalamiento del espacio estatal supuso modificaciones en marcos legales y de gobernanza, poniendo especial atención a los niveles de regulación de la actividad hidrocarburífera para la segunda década del presente siglo.
En esta jurisdicción, desde inicios de la década de 1990 se empezaba a imponer un modelo que se volcaría hacia el neoliberalismo progresivamente. A partir de la ruptura interna en el partido gobernante -el Movimiento Popular Neuquino- que terminó coronando a Jorge Omar Sobisch como triunfador, se abandonarían los preceptos de la intervención y el bienestar social que caracterizaban a las gestiones anteriores. Desde su segundo y tercer gobierno (1999-2003 y 2003-2007) la concesión anticipada de los yacimientos se tornó una política de estado, revelando su carácter de agente sustentador de la acumulación de las concesionarias. Profundizando el proceso de descentralización, en 2006 se sancionó la Ley Nº 26.197, conocida como “Ley Corta”, que transfería del ámbito nacional al provincial la administración de los yacimientos en sus territorios, lechos y subsuelos, finalizando la “federalización” que había iniciado la ley Nº 24.145 de 1992. Esto significó una mayor capacidad de negociación de las operadoras y concesionarias: los acuerdos se harían no con el Estado nacional sino con “administraciones sub-nacionales que, como mínimo, eran sumamente dependientes en términos fiscales de la explotación de estos recursos” (Pérez Roig, 2014, p. 7).
En este nuevo modelo, se redujo la apropiación social de la renta petrolera. El achicamiento del Estado dictaba, al mismo tiempo, el traspaso de las problemáticas vinculadas a las políticas de bienestar y de contención social hacia jurisdicciones cada vez más reducidas. Especialmente en zonas previamente desarrolladas en torno a la actividad hidrocarburífera estatal, los municipios adquirieron nuevas responsabilidades vinculadas a la generación de estrategias para afrontar la crisis generada por la privatización de YPF.
El sistema urbano supone una distribución de ingresos con impacto en la economía de los individuos (Segura, 2020), lo cual incluye la ubicación de las viviendas, así como la proximidad a los recursos y el acceso a derechos como la salud, la educación y el trabajo, entre otros factores. Esto sucede en el marco de procesos políticos y económicos con injerencia en la producción del espacio, con lo que las condiciones del desarrollo urbano en localidades con actividades extractivas deben ser discutidas en el marco de los procesos de apropiación social o privada de la renta, en este caso hidrocarburífera.
El reescalamiento de la intervención postprivatización se vinculó directamente con el modelo de explotación por concesión. Las condiciones que se deben ofrecer al capital para que se produzcan inversiones -los precios sostén, la libre disponibilidad de divisas para llevarlas al exterior, entre otros- limitan seriamente la apropiación social de la renta petrolera y las posibilidades de control territorial estatal. En consecuencia, el modelo de la concesión reubicó al Estado nacional como un agente orientado al mejoramiento de las condiciones para la explotación y traslado de los hidrocarburos (Schweitzer et al., 2021).
Entre el 2012 y el 2015, durante el último término presidencial de Cristina Kirchner (2011-2015) se declaró como expropiable y se reestatizó del 51% de las acciones de YPF, se firmó un convenio para el desarrollo de Loma Campana con la estadounidense Chevron y se sancionó una nueva ley de hidrocarburos (Scardino, 2021). De todo ello, la primera medida supuso un intento de retorno a patrones de intervención económica en un contexto de profunda crisis energética y en una situación macroeconómica alarmante2. Esta sin embargo se caracterizó por ser de naturaleza indirecta: se incrementó la posibilidad de orientar el mercado hidrocarburífero y condicionar el comportamiento de otras compañías. No obstante, a lo largo de la década del 2010, las medidas de regulación estatal de la conducta de las empresas se fueron relajando o eliminando (Scardino y Schweitzer, 2021).
El rol directriz de YPF se vio prácticamente anulado por la política hidrocarburífera del gobierno de Mauricio Macri (2015-2019). Esta estuvo regida por presupuestos contrarios al crecimiento de la participación estatal en la industria, beneficiando especialmente a la Shell. La marca angloholandesa pasó a ser la primera importadora de naftas y gasoil, y su cuota de mercado en la comercialización interna de combustibles entre 2015 y 2017 creció un 20%, frente a una caída de la de YPF del 7% (Bernal, 2018).
El avance tecnológico vinculado a nuevos métodos “no convencionales” de extracción de los recursos -cuyas pruebas piloto iniciaron en 2011 en Neuquén- permitió el progreso de la frontera hidrocarburífera y la revalorización de áreas cuya productividad había decaído previamente. También tuvo como consecuencia la aceleración en la apropiación territorial por parte de las empresas trasnacionales involucradas (Forget et al., 2018; Villalba, 2018), que presentaron nuevas necesidades de desarrollo de infraestructura (Schweitzer et al., 2021).
Con la llegada del salto tecnológico relacionado a los métodos no convencionales, en ciertos grupos sociales creció significativamente la preocupación por las implicancias ambientales y territoriales de estas nuevas formas de explotación. De este modo, los hidrocarburos pasaron a revestir un significado particular, ligado a lo no sustentable y al daño socializado localmente, por contraste con la renta desterritorializada. Esto repercutió también en la creación de modos de intervención en la producción del espacio con una génesis vinculada al intento de aplacar conflictos.

Las escalas de la intervención entre los dos modelos hidrocarburíferos

Añelo

La cuarta escala de intervención

Con la descentralización del Estado y el re escalamiento de su intervención en la vida económica y social, que aquí vinculamos con el establecimiento del modelo hidrocarburífero basado en las concesiones, se ha consolidado el principio de que cada territorio debe presentarse como el espacio con mayores ventajas para la valorización del capital. En ello, el nivel individual de agencia cobra gran relevancia, así como el poder de influencia de sujetos privados en la definición de cuestiones de índole social: “la governance implica el desplazamiento del papel del Estado, así como el explícito reconocimiento de la importancia de la participación de un variado conjunto de actores e instituciones, con poder para intervenir en los procesos sociales que les atañen” (De Mattos, 2004, p. 19). La producción del espacio no escapa a dicha lógica.
En las localidades hidrocarburíferas se abre así un panorama que conjuga las carencias de infraestructura y la progresiva superposición de territorialidades vinculadas a diferentes actividades. En este sentido, una cuarta escala de producción espacial se relaciona con la agencia propia de las empresas hidrocarburíferas, que sin poseer potestad oficial para generar marcos legales para la producción del espacio, operan con una influencia local que permite la reconfiguración del paisaje y de los usos de la tierra. La localidad de Añelo exhibe las consecuencias de este tipo de proceso.
Entre los años setenta y noventa, el gobierno provincial realizó allí un intento de planificación con fines agrícolas, que generó la territorialización de diferentes sujetos vinculados a la exportación de fruta y a la forestación (Díaz, 1997). Sin embargo, ante el avance de la frontera hidrocarburífera, sobre todo con la explotación por métodos no convencionales, los actores capitalizados se han adaptado a la realidad extractiva, convirtiéndose en superficiarios y cobrando un canon por la afectación de sus tierras, abandonando otras explotaciones productivas como las ganaderas y forestales, o relocalizándolas en espacios lejanos.
Un caso paradigmático en este sentido es el de una familia de pioneros de origen libanés, asentada en la zona a inicios del siglo XX, momento desde el que se desempeñaron como comerciantes. Debido a las redes de relaciones tejidas dentro del territorio, oficiaban de intermediarios en el intercambio local, instalando el primer establecimiento dedicado a ello de Añelo (Dalmaux y Michau, 1989). Hasta la época de la provincialización esta actividad dinamizó la economía local, caracterizada por la ganadería caprina en manos de productores poco capitalizados. La combinación de las labores productivas y el comercio permitió a esta familia adquirir alrededor de 10.000 hectáreas en una zona mesetaria cercana a la localidad a inicios de la década de 1970. Luego del avance de los hidrocarburos no convencionales, trasladaron su emprendimiento ganadero a otra localidad neuquina y se abocaron a la actividad petrolera, colocándose también como superficiarios (F.T.,3 entrevista de Diario Río Negro, en Río Negro, 2015).
Entre las décadas de 1960 y 1980 se produjo un primer aumento de población en la localidad, tanto a raíz de los planes provinciales mencionados, como del descubrimiento de gas en el yacimiento Loma La Lata, ubicado al sur de Añelo, en 1977. La localidad pasó de tener una población de 239 personas en el censo de 1970, a 412 en 1980 y a 691 en 1987 (Dalmaux y Michau, 1989). En 1995 el organismo de planificación provincial elaboraba un nuevo proyecto regional titulado “Neuquén 2020”, lanzado en 1997. En el marco de la caída del precio del petróleo, se trataba de una nueva iniciativa de ruptura con la dependencia respecto de dicho sector, que tendría una breve vida durante el último gobierno de Felipe Sapag (1995-1999), quien no adhería a la línea neoliberal del sobischismo. Las producciones agrícola y forestal ocupaban el lugar central de la propuesta, razón por la cual en Añelo se retomaban los planes de ampliación de las zonas irrigadas (Díaz, 1997).
La actividad petrolera convencional se desarrollaba especialmente en el valle de Añelo y en Loma La Lata. La cartografía fruto de los estudios del uso del suelo permite observar una explotación de hidrocarburos con un patrón de múltiples “puntos” discontinuos en el mapa (Figura 2). Las empresas petroleras activas en la zona a fines del siglo pasado eran YPF, Total Austral, Bridas SA, Pluspetrol y Pérez Companc (COPADE-CFI, 1997). La zona mesetaria al norte de la localidad era primordialmente utilizada con fines ganaderos, como lo había sido desde inicios del siglo XX. Para fines del mismo, este uso aun no competía con otros.
El debate entre los dos perfiles para la provincia se terminó de cerrar con la definición del perfil hidrocarburífero neuquino en los noventa (Favaro, 2001). En el año 2011 la Agencia Internacional de Energía de Estados Unidos realizó un informe sobre los potenciales de la explotación de hidrocarburos no convencionales, en el cual resaltaba a Argentina como uno de los países con mayores reservas. A principios del nuevo siglo el avance tecnológico estadounidense volvía rentable una técnica de explotación de estos recursos no renovables que previamente no se presentaba como tal. Esto cobra significado a la luz de un paradigma de seguridad energética -opuesto al de soberanía energética- encarnado por la potencia norteamericana.
A nivel local, se conformaron enclaves de explotación de hidrocarburos, configurando territorios de débil institucionalidad (Valiente y Radovich, 2016). En 2011 el gobierno provincial anunció el inicio de la explotación de los no convencionales en Loma Campana, yacimiento descripto por YPF -principal operario- como el “desarrollo no convencional más destacado fuera de América del Norte” (YPF, página web). En 2013 la empresa cuyo 51% había sido recientemente nacionalizado rubricó un acuerdo para el desarrollo de Loma Campana con Chevron. En 2014 este yacimiento se convirtió en el segundo mayor productor de petróleo a nivel nacional, habiendo duplicado su producción (Valiente y Radovich, 2016). Esto trajo consecuencias a nivel del uso del suelo, que se encuentran graficadas en la Figura 2.
Se puede observar el avance de la actividad extractiva no convencional sobre espacios previamente dedicados a la ganadería caprina, especialmente sobre el área mesetaria al norte de Añelo y el cercamiento a espacios vinculados a otras actividades como la agrícola y la forestal. En términos generales, puede notarse la ampliación de la extensión de suelo dedicada a la actividad extractiva, que en 1998 se contabilizaba como un total de 44,5 hectáreas (COPADE-CFI, 1998, p. 36). Actualmente, solo el yacimiento Loma Campana posee una extensión de 30.000 hectáreas, estando en su zona oeste el espacio de mayor actividad (Freda, 2014).

Figura 2. Usos del suelo en Añelo entre 1998 y el 2019.

Fuente: elaboración propia en base a Consejo de Planificación y Acción para el Desarrollo - Consejo Federal de Inversiones (1998) y Dirección Nacional de Información Energética (2019).

En 2017 se profundizó el aprovechamiento del espacio con la instalación dentro del yacimiento de tres centrales que generan energía eléctrica a base de gas natural, operadas por YPF (YPF Luz, página web). El crecimiento de la extensión del espacio utilizado con fines extractivos y el nivel de inversión destinado a estas obras energéticas no se han traducido en un crecimiento proporcional de las zonas urbanizadas de Añelo. El censo de 1991 había registrado 1.031 habitantes en la localidad, en 2001 ascendieron a 1.742, en 2008 a 2.471 y en 2010 a 2.728 (COPADE, 2011). En 2018 sus habitantes se calculaban en 8.000 (Río Negro, 2018).
La falta de planificación del crecimiento del área urbanizada se refleja también en la escasa intervención destinada a ordenar el espacio y a permitir la convivencia entre la zona residencial y de extracción hidrocarburífera, que progresivamente han empezado a solaparse, a medida que la necesidad territorial de la actividad extractiva se ha expandido.

Tres años y medio atrás, que fallece una persona que venía a trabajar acá en el pueblo. Lo choca una camioneta de empresa porque no lo ve. Y no lo ve porque vos, lamentablemente en la ruta, la ruta esta de la Shell divide al pueblo en dos. Vos tenés de un costado de la ruta todos los servicios públicos y las escuelas, y del otro lado los barrios nuevos, los hoteles, los asentamientos para petroleros, y ahora encima arriba en la meseta también más población, y todas tienen que cruzar por la ruta. […] Si no se levanta a la ruta [a modo de protesta social] como pueblo no se nos da ni un semáforo (M.L.,4 entrevista, 26 de abril de 2021).

Esto sugiere la existencia de una contradicción entre la producción del espacio para el desarrollo de las actividades extractivas y la reducida intervención orientada al bienestar y la contención social, que genera y atiza la conflictividad social. Al mismo tiempo, la temporalidad en los procesos de extracción, dictada por la corta duración de la actividad en cada pozo, influye también en la producción de soluciones habitacionales igualmente temporales (Orihuela, 2019).

Cambios en los usos del suelo y conflictividad territorial

El reforzamiento de la que hemos denominado “cuarta escala” de la producción del espacio, vinculada a la potestad que en la práctica tiene la actividad hidrocarburífera para definir los usos del suelo ha traído una serie de consecuencias que redundan en el crecimiento de la conflictividad territorial. Este poder práctico de condicionar el desarrollo de otras territorialidades se vincula por lo menos con dos dimensiones. Por una parte, con las consecuencias ambientales del desarrollo de las actividades extractivas, que impiden en la práctica el desarrollo de otras, como la cría de animales o la agricultura de subsistencia. Por la otra, con la dependencia presupuestaria provincial y municipal generada con respecto a ellas, que determina la limitación por vías legales del uso del espacio por parte de otros actores.
Dentro de ellos, las comunidades indígenas mapuche han sido quizás los sujetos más notorios dentro del panorama de la conflictividad territorial asociada a los hidrocarburos. La zona de Añelo ha sido la más dinámica de las dos analizadas en este sentido. Los conflictos en el área petrolera empezaron en los noventa, a raíz del traspaso de tierras en favor de emprendimientos extractivos (Balazote y Radovich, 2001) y de la contaminación generada por la actividad. Estos se han recrudecido con el arribo de los métodos no convencionales de explotación, que han permitido un acelerado avance territorial (Villalba, 2018), incluso sobre tierras previamente dedicadas a diferentes actividades. Entre ellas, la ganadería de los indígenas era una de las que hacía necesaria una utilización extensiva del suelo que se vería obturada por el despliegue extractivista.
Añelo se encuentra rodeada por cinco comunidades indígenas mapuche que se han vuelto notorias por sus reclamos contra el avance de la contaminación y por el otorgamiento de derechos territoriales. Si en la década de 1990 solo dos de ellas manifestaban descontento por las consecuencias de la actividad petrolera y gasífera (Maraggi, 2020), a partir del nuevo siglo se han multiplicado las comunidades en disputa con privados y diferentes niveles del Estado por los efectos de las actividades extractivas.
La posibilidad de relocalizar o readaptar las actividades económicas frente al avance hidrocarburífero, evidenciada en sectores con capital previo y propiedad de la tierra, no se replica en los casos de comunidades y familias mapuche caracterizadas por una combinación de la ganadería para la subsistencia y otras inserciones con mayor o menor formalidad en el mercado de trabajo urbano. Otra diferencia fundamental, además de la disponibilidad de capital, entre los primeros y los segundos ha sido la histórica desigualdad en términos del acceso a la propiedad de la tierra (Aguirre, 2021), lo cual ha configurado un panorama en que las actividades indígenas se desarrollan mayormente en tierras fiscales. Esta inseguridad a nivel dominial que ha caracterizado el acceso mapuche a la tierra ha supuesto la multiplicación de disputas por el derecho a habitar y explotar el suelo.
El panorama de gran conflictividad desatado en las inmediaciones de esta localidad ha generado heterogéneas respuestas por parte de los estados municipal, provincial y nacional. En términos generales, han existido contradicciones entre los últimos dos niveles por el reconocimiento de las comunidades en conflicto como interlocutoras legítimas -a partir de la inscripción de su personería jurídica. La provincia le ha requerido a la nación, en instancias judiciales, abstenerse en la toma de decisiones respecto del registro de comunidades mapuche (Corte Suprema de Justicia, 2018), en lo que se puede interpretar como un hecho dentro del proceso de descentralización de funciones estatales. El nivel menos proclive al reconocimiento de comunidades indígenas ha sido el provincial, imponiéndose una negación de la legitimidad de los reclamos territoriales mapuche. Esta supone una vía legal de desestimación de las intenciones de desarrollar una territorialidad opuesta a la hidrocarburífera.
Es decir, en este caso se da una intervención estatal provincial -con una potestad disputada al nivel federal-, solo que orientada a garantizar la actividad extractiva reservando espacios para ella e inhibiendo otros usos: produciendo, en definitiva, un “espacio vacío”. Por otra parte, cuando la explotación de los recursos hidrocarburíferos se ha colocado en riesgo por el desarrollo de los conflictos, se ha intervenido con intenciones de aplacar las demandas. Como ejemplo de ello, en el 2013, frente a los reclamos territoriales de la comunidad Campo Maripe, la provincia cedió 63,8 hectáreas en las que la YPF invirtió con el fin de que se desarrollara una agricultura bajo riego (Aguirre, 2021). Al ser esta una extensión insuficiente para el desarrollo de las actividades tradicionales y para revertir los efectos de las actividades extractivas, las disputas se han prolongado en el tiempo.

Rincón de los Sauces

La intervención en la Capital de la Energía

La zona de Rincón de los Sauces fue poblada, en las últimas décadas del siglo XIX, por familias ganaderas que se asentaron provenientes del oeste, incluso de Chile. Para 1967, con el descubrimiento de hidrocarburos en Puesto Hernández, el área empezó a revestir atractivo para la entonces estatal YPF. En 1968, la empresa proveyó dos casillas y un tráiler para el funcionamiento de una escuela (Tapia Palomo, 2015). En el año 1971 se fundó el pueblo e inició las funciones su comisión de fomento. El déficit de viviendas en el departamento Pehuenches, cuya cabecera es Rincón de los Sauces, se calculaba, para 1970 en 563 (COPADE, 1970, p. 12). En ese momento el estado proyectaba un crecimiento tal en esta localidad que el departamento se colocaba como el tercero en cantidad de viviendas a procurar a través de los planes provinciales (COPADE, 1970, pp. 6-8). En 1987, la escasez de vivienda había crecido en un 38% y llegaba a 910 a nivel departamental (COPADE, 1987, p. 46).
La conjunción de los procesos por los que el estado provincial fue virando hacia un perfil neoliberal en lo político e hidrocarburífero en lo económico supusieron la retracción de las políticas tendientes a producir espacios con miras a acrecentar la habitabilidad y el bienestar social. Desde la década de los noventa se fue delegando la responsabilidad de velar por el desarrollo local en los municipios, en un marco en el que, aunque las intervenciones provinciales y nacionales no se interrumpieron completamente, sí redujeron su magnitud y propósito, en tanto lo esencial del modelo actual de explotación hidrocarburífera ha radicado en la apropiación de la renta petrolera por empresas internacionales con búsqueda de reproducción capitalista. Mientras esto sucedía, en la localidad de Rincón de los Sauces el crecimiento demográfico se tornaba explosivo a causa del desarrollo hidrocarburífero que hizo que fuera apodada “Capital Nacional de la Energía”. En el censo del 2001, la población relevada fue de 10.129 habitantes, número que para 2010 había crecido a 19.398. En el 2017, representantes municipales estimaban una cantidad de 30.000 pobladores (Río Negro, 2017), y en el 2021 se figura que el número real ronda los 45.000, y que en los últimos diez años el total se habría duplicado (G.A.,5 entrevista, 19 de agosto de 2021).
En esta localidad cuyo desarrollo hidrocarburífero se inició en contexto de descomposición del modelo de explotación basado en la integración vertical bajo el mando de YPF S.E., las necesidades de desarrollo de infraestructura son vastas y múltiples, en lo habitacional, en los sectores educación, salud, servicios y comunicaciones. Esto se produjo no solo por el desprendimiento de la entidad nacional de sus anteriores responsabilidades en materia de política social sino por el desligamiento provincial en la materia. A pesar del aumento poblacional descripto, el municipio no ha logrado que la ciudad sea accesible a todos sus habitantes. Para el 2003, de las 1.055 cuadras que componían la zona urbana, solo 37 se encontraban pavimentadas (Díaz et al., 2006). En la actualidad, se estima que del ejido total, el 20% se halla asfaltado, y menos del 10% cuenta con vereda construida (G.A., entrevista, 19 de agosto de 2021).
Como mencionamos, en el cambio de siglo la provincia empezó a asumir rasgos neoliberales, propiciándose el abandono de ciertas medidas vinculadas a la contención social. Esto supuso un cambio radical en las medidas para fomentar el asentamiento poblacional y las condiciones en las que se desarrollan los sectores de educación y salud. Hasta los noventa se desarrolló en la localidad una política provincial de vivienda específicamente dirigida hacia los profesionales de determinados sectores, que accedían a viviendas institucionales, como fue el caso de docentes, personal de salud y de las fuerzas de seguridad. A partir de entonces, estas medidas fueron eliminadas, redundando en una incapacidad para arraigar trabajadores en estas áreas clave para el desarrollo local: “cerca del 20% del plantel docente tiene título docente, en educación secundaria” (G.A., entrevista, 19 de agosto de 2021). Esto ha configurado situaciones críticas en las áreas de educación y salud. En el primer caso, la carencia de infraestructura se combina con las frecuentes fallas estructurales en los edificios existentes: en septiembre de 2021 se calculó que cerca de mil quinientos estudiantes no asistían a clases por la falta de condiciones edilicias, en un panorama en el cual se cuenta con cuatro escuelas secundarias y ocho primarias, entre las cuales las más grandes albergan cada una un estudiantado de entre seiscientos (Escuela Nº 238) y novecientos estudiantes (CPEM 24) (Río Negro, 2021). Ante la falta de vacantes para la cantidad de alumnos existente,

la justicia interviene, [con un] recurso de amparo: tienen que entrar todos, ya no importa la disponibilidad que hay en la escuela [...]. Hoy el CPEM [Centro Provincial de Enseñanza Media] 24 sigue sin clases porque tiene cantidad de estudiantes sin espacio físico para hacerlo […]. El ultimo jardín que tiene el pueblo es el [número] 47. Está el 37 y el 47, y el número que le sigue es el 81. O sea, que se crearon treinta jardines en la provincia hasta que se creó uno nuevo en Rincón de los Sauces (G.A., entrevista, 19 de agosto de 2021).

En el plano de la salud, el hospital con el que se cuenta es actualmente de complejidad III -la máxima complejidad es VIII- y no ha sido ampliado acorde al crecimiento demográfico desde su fundación en 1986. La capacidad de esta infraestructura es de catorce camas de internación, dentro del sistema provincial que cuenta con un total de 1.162. Además de ello, cuenta con una sala de partos, cuatro consultorios médicos y dos de la especialidad odontología. Es decir, esta localidad que actualmente concentra aproximadamente el 6,7% de la población total provincial,6 posee el 1,2% de la disponibilidad de internación dentro de la jurisdicción. A pesar de las necesidades de los habitantes, “se han ido incorporando algunas especialidades básicas propias de establecimientos de mayor complejidad pero en un número y con una organización que no alcanzan para elevarlo de categoría” (Ministerio de Economía e Infraestructura, 2021, p. 3).
El municipio ha detectado su falta de posibilidad de organizar los usos del suelo, de planificar la expansión urbana en áreas aptas para ello, y en definitiva de ordenar el territorio frente a la tendencia al crecimiento poblacional (COPADE-CFI, 2019). La carencia de infraestructura urbana dificulta el acceso de sectores asentados en zonas lejanas a la infraestructura de educación o salud. De igual manera, determina la existencia de áreas en las que no están disponibles otros servicios esenciales y genera problemáticas generales como la insuficiencia de medios para tratar el agua con deshechos. La Figura 3 ilustra el hecho de que solo en las zonas aledañas al casco urbano y en las consolidadas hacia el sur de este se concentra la provisión de servicios.

Figura 3. Provisión de servicios en Rincón de los Sauces (2016).

Fuente: Consejo de Planificación y Acción para el Desarrollo - Consejo Federal de Inversiones (2019, p. 10).

En los últimos años se ha detectado un amesetamiento relativo del crecimiento poblacional, debido a los límites alcanzados por la explotación hidrocarburífera por métodos convencionales. No obstante, en vistas del desarrollo de la extracción por medios no convencionales, se tiene una proyección de mayor crecimiento en el futuro inmediato. En función de ello se ha generado un Plan de Ordenamiento Territorial que pretende, mediante la urbanización de sectores de chacras, ampliar la oferta de espacios donde desarrollar infraestructura habitacional para canalizar la demanda del suelo “de acuerdo con los estándares exigidos por la actividad petrolera” (COPADE-CFI, 2019, p. 19).
El mayor límite que se percibe en dicho proyecto es el acotado conjunto de posibilidades municipales para regular el uso del suelo. De forma que se sugiere que el municipio adopte nuevos marcos regulatorios, al tiempo que se exhibe una preocupación por la continuidad política de la conducción de la jurisdicción -que se considera condición sine qua non para la concreción del proyecto. Finalmente, denotando la necesidad de recuperar la perdida interacción entre escalas de intervención, se insta a que el plan sea respaldado “por las instancias superiores de gobierno (Provincial, Nacional) asumiendo el compromiso de acompañar el esfuerzo de las poblaciones que trabajan para extraer la riqueza de los yacimientos de Vaca Muerta” (COPADE-CFI, 2019, p. 20).

Estrategias municipales de captación de renta petrolera

Además de los proyectos que pretenden estar “empoderando a los municipios” (COPADE-CFI, 2019, p. 20), la descentralización y el re escalamiento del Estado ha generado la necesidad concreta de que estas jurisdicciones desarrollen estrategias de captación parcial de la renta petrolera para dotarse de recursos económicos para producir el espacio. El antecedente de obligatorio repaso en ello es el de Plaza Huincul y Cutral Co, que tras las intensas movilizaciones populares producto de la privatización de YPF y luego del ensayo de salidas vinculadas al emprendedurismo de poco éxito, lograron que se les concesionara en 1997 el yacimiento El Mangrullo, ubicado en la cercanía de la ciudad de Zapala, operado actualmente por la empresa Pampa Energía.
Rincón de los Sauces ha protagonizado en los últimos años varios intentos de ampliar la captación de la renta petrolera, por un lado mediante el reclamo a las instancias provinciales del aumento de los montos de coparticipación, con el fundamento de la antigüedad del dato del total poblacional tomado como base para el cálculo. Actualmente, dentro del presupuesto municipal, los montos que ingresan por coparticipación nacional representan un 4,6%, mientras los provinciales llegan al 9,7%. Estos porcentajes pueden ser apreciados en su impacto de mejor forma al compararlos con otro ingreso municipal, asociado a una nueva estrategia de captación parcial de la renta petrolera.
En el 2018 Rincón de los Sauces creó la “Tasa de Derecho de Inspección, Seguridad, Higiene y control de actividades comerciales, industriales y de servicios”, canon que se cobra a las empresas de servicios que tengan algún tipo de infraestructura ubicada dentro del ejido municipal. Por ello se comprende “administración, sub-administración, oficinas varias, oficinas de apoyo técnico, de ingeniería, depósitos y dependencias varias” (Municipio de Rincón de Los Sauces, 2018). El cobro de esta nueva carga impositiva redundó en la ejecución de numerosas obras públicas. No obstante, el conjunto de empresas que han quedado sujetas al pago de este tributo es reducido, debido a que por un lado, la mayoría de ellas posee nula o reducida infraestructura dentro de Rincón de los Sauces, y a que por el otro lado, algunas eligen judicializar su caso, alegando que el municipio no posee potestad para tales cobros (G.A., entrevista, 19 de agosto de 2021).
Por ello, anualmente la comuna pacta con cada ente el monto a abonar, siendo YPF la aportante de los mayores caudales de fondos. Para el año 2021, se convino la entrega de 33.550.410 pesos argentinos bajo aquel concepto (Acta Acuerdo YPF-Municipalidad de Rincón de los Sauces, 2021). Los fondos provenientes de esta sola empresa representan el 3,1% del presupuesto municipal total (Honorable Concejo Deliberante, 2020). Como se puede observar en la Figura 4, dentro del conjunto de los ingresos tributarios de origen municipal, suponen el 11%. Por otra parte, analizado el monto en relación a los gastos de personal del municipio, sin contar la planta política, el acuerdo con YPF representa el 26,9%. A pesar del contundente impacto del acuerdo dentro del presupuesto municipal -que a través de una empresa recauda un tercio del monto de la coparticipación provincial-, este no modifica sustancialmente la capacidad de regulación del uso del suelo por parte de la comuna.

Figura 4. Recursos en relación al presupuesto municipal (Rincón de los Sauces).

Fuente: elaboración propia en base a Honorable Concejo Deliberante (2020) y Acta Acuerdo YPF-Municipalidad de Rincón de los Sauces (2021)

En marzo del 2021 el municipio inició un reclamo al gobierno provincial por la cesión del yacimiento Aguada del Chivato-Aguada Bocarey, en un intento de replicar la mencionada experiencia de Cutral Co-Plaza Huincul, con el fin de captar ingresos para financiar el desarrollo de actividades productivas públicas y privadas. La fundamentación del proyecto se basó en la apreciación de que “la enorme contribución que Rincón de los Sauces ha realizado al desarrollo económico de la Provincia del Neuquén, aún no es justamente retribuida” (Honorable Legislatura de la Provincia de Neuquén, 2021, p. 6). Finalmente, hacia fin de año el gobierno provincial denegó el pedido y en su lugar creó un “Fondo de Infraestructura Municipal”, que se nutrirá de importes girados al municipio (Mendiberri, 2021).
Las nociones presentes en el rechazado proyecto retomaban posiciones presentes previamente en el imaginario de las localidades petroleras, vinculadas a la necesidad de planificar una reparación histórica hacia las tierras y poblaciones afectadas por la actividad extractiva. En definitiva, esta reparación supondría una revisión del modelo actual de explotación hidrocarburífera y su patrón de apropiación de la renta generada, cuestiones actualmente fuera de los límites de la discusión.

A modo de cierre

Durante la vigencia de un modelo de explotación hidrocarburífera asociado a la integración vertical bajo el mando de la YPF S.E., interactuaban tres escalas de intervención estatal en la producción del espacio: la nacional, la provincial y un incipiente nivel municipal. Desde los noventa el contexto sociopolítico se orientó con mucho más énfasis al neoliberalismo y el modelo de explotación de hidrocarburos por concesiones se tornó hegemónico. La influencia de las empresas hidrocarburíferas se manifestó en la emergencia de una cuarta escala de producción espacial, vinculada a la agencia de las compañías privadas. La intervención municipal resurgió como una salida ante un reducido interés nacional por la producción de un espacio propicio para el bienestar humano en torno a las explotaciones hidrocarburíferas. El propio modelo basado en las concesiones, por haber modificado el agente de la apropiación de la renta petrolera, ha limitado fuertemente las posibilidades de inversión en políticas de bienestar para las poblaciones de las localidades hidrocarburíferas.
De forma que el proceso de apropiación de la renta petrolera se ha relacionado con la producción del espacio, al tiempo que esta se ha vinculado con la (re)producción de las desigualdades en el sistema urbano. La regulación de los usos del suelo y la planificación de una distribución equitativa de los bienes y servicios urbanos son elementos perentorios para la modificación del patrón de desigualdades existente (Segura, 2020). En las últimas décadas, el avance neoliberal supuso que las localidades aquí analizadas fueran atravesadas por una reconfiguración de la intervención en favor de escalas con cada vez menores recursos para atender a un desarrollo urbano planificado. Por el contrario, las empresas y el capital extranjero acrecentaron sus posibilidades de influencia en materia del uso del espacio, coadyuvando a la desorganización de los territorios y al crecimiento del conflicto social.
Al mismo tiempo, estas ciudades han sido espacios de creación de estrategias de captación parcial de la renta petrolera, a partir de las cuales se han procurado una posibilidad limitada de intervención en el ordenamiento del espacio urbano. En línea con lo sostenido desde la década de los noventa por el geógrafo Carlos De Mattos (1990), la reducción de la escala de intervención y la descentralización estatal, a diferencia de sus declaradas intenciones de dinamizar las economías locales para lograr una democratización de la participación en el diseño de las políticas y en las ganancias, ha perpetuado y acentuado un modo de apropiación del excedente económico que dista de dichas promesas.

Agradecimientos

Agradecemos la financiación de esta investigación en el marco del Proyecto Unidades Ejecutoras (IPEHCS-CONICET-UNCO) titulado “La (re)producción de las desigualdades en la Patagonia Norte. Un abordaje multidimensional” (22920180100046CO).

Notas

1|   Hasta el año 1955, Neuquén fue definido jurisdiccionalmente como un Territorio Nacional, con dependencia del poder central nacional. Entre 1955 y 1958 atravesó el proceso de provincialización.
2|   Antes de la reestatización, las importaciones de hidrocarburos implicaron la salida de nueve mil millones de dólares en 2011 y doce mil millones en 2012.
3|   F.T. es integrante de la familia pionera mencionada, parte de la cuarta generación descendiente de quienes originalmente se asentaron en Añelo a principios del siglo XX.
4|   M.L. es residente de Añelo y forma parte de la Confederación Mapuce de Neuquén, organismo supracomunitario que agrupa a las comunidades indígenas dentro de la provincia.
5|   G.A. es concejal de Rincón de los Sauces.
6|   La población provincial no cuenta con una medición actualizada, pero para 2020 se figuraba que su número rondaría los 664.055 habitantes (Río Negro, 2020).

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ISSN 0327-1471 (versión impresa) | ISSN 1668-8104 (versión on-line)
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